创新投融资机制，助推“莞版”城镇化
作者： 廖旭 2016-05-17 14:20 来源：东莞经济 金融创新 城镇化
随着新一轮城市总体规划的出炉，东莞未来15年的发展方向基本确定，就此拉开城市发展新框架，揭开了推进新型城镇化进程的序幕。
东莞经济网讯 随着新一轮城市总体规划的出炉，东莞未来15年的发展方向基本确定，就此拉开城市发展新框架，揭开了推进新型城镇化进程的序幕。
城市的“升级”，要求完善城市基础设施，完善医疗、保险、教育等公共服务体系，完善住房保障和就业，发展高端制造业、现代服务业、现代农业……这对市政融资提出了较高要求，创新融资方式以应对地方政府融资模式的变革、满足城镇建设的资金需求成为推进新型城镇化发展的关键。
拉开城镇化新框架
2015年9月16日，备受关注的《东莞城市总体规划（2016-2030）》草案（以下简称《草案》）正式出炉。本轮城市总规立足于“转型发展”和“统筹发展”，在空间发展战略上坚持“区域合作、绿色发展、经济转型、社会融合、分区统筹”五大方针，明确了“国际制造名城，现代生态都市”的城市发展目标定位，这一定位与去年底公布的《中共东莞市委东莞市人民政府关于全面推进新型城镇化发展的意见（征求意见稿）》一致。
根据《草案》，此次城市规划将实施“分区统筹，强心育极，对接湾区，联系广深”的空间发展战略，以“经济区”理念构建中心、东南、西南、东北、西北五大组团。东莞未来15年还将主动对接珠三角区域发展，共建湾区高端服务轴，促进东莞从“中间城市”向“区域中心城市”转变，即“对接湾区，联系广深”。
笔者查悉，此次为东莞建市以来第三轮城市总体规划。在产业发展战略方面，第一轮城市总体规划将产业定位为代工为主的外向型经济，第二轮也是大同小异，对各镇的简单规划中，大部分镇街均被贴上“外向型加工工业区（基地）”或“综合性轻工业加工工业区”等标签。第三轮城市总体规划意在未来15年实现“高水平崛起”，完成东莞制造从“量变”到“质变”的成果转化。未来15年，东莞产业发展战略具有两大突出特点，其一，一改各镇诸侯纷争发展模式，从“多个轮子一起转”到分区统筹组团发展；其二，从外向型、代工型产业向产业链上游和高端产业发展。
值得一提的是，《草案》规划到2030年，全市城乡建设用地规模控制在全市土地面积50%以内，确保生态用地规模不低于全市土地面积50%，积极营造绿色生态宜居城市；《草案》预计，2030年东莞常住人口为950万，城镇化率达到90%以上。
城镇化建设需金融创新
事实上，推进新型城镇化，变革城市发展模式，既需创新投融资机制，构建政府、企业和个人共同参与的成本分担机制，建立完善的财政金融支持和保障体系，更需立足本土，因地制宜、因势利导，充分利用自身优势盘活存量固定资产和巨额民间资本。就目前来看，东莞新型城镇化建设在融资方面面临不少难题。
除了产业升级，与“莞版”新型城镇化战略相配套的基础设施的完善、公共服务体系的健全、商品房和保障房的建设和供给、现代农业体系的建立等均需要大量的、持续不断的资金投入。
第二轮城市发展规划——《东莞市城市总体规划（2000－2015）》，突出“造城”运动，投入600亿打造中心城区。第二轮城市发展规划至今15年，中心城区快速崛起，东莞不再是一个没有“中心”的城市，但巨大的财政倾斜也存在强干弱枝的非议。学者认为，东莞新一轮城市发展规划将产生庞大的资金需求，与此同时，地方政府融资模式正发生深刻变化，东莞需要有更灵活的融资方式和更多样化的融资工具，以适应当前的融资需求，缓解财政压力。
在15年9月24日举行的东莞市政协常委会上，有政协代表指出，“我们了解到目前东莞新型城镇化建设资金需求大，仅靠政府投入难以解决。”
传统融资模式的变革
眼下，地方的传统财政融资模式正面临深刻变革。
其一，通过银行间接融资将受限。首先，通过商业银行为地方政府融资平台（主要表现形式为城投公司）提供贷款本身存在期限错配、认识错位等天生短板。其次，自2014年起，城投公司正面临深刻改革。作为政企分家的产物，城投公司一度是地方政府主要的融资工具。东莞并无冠以城市之名的城投公司，但2012年以来设立的水投集团、东实集团、交投集团，以及东莞控股、松山湖控股等地方特殊经营体承担了城投公司的职能，在各项重大项目中充当融资平台的角色，如市轨道交通、南城国际商务区、水乡新城统筹片区开发等重大工程。
2014年5月20日，国务院批转《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。为降低地方政府债务风险，《意见》明确指出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。换句话说，城投公司将不再承担地方政府融资平台的职能。
其二，“地方债”的落实和健全将是一个漫长过程。城投公司职能转变之后，地方政府自行发债将成未来主要融资手段。“地方债”在发达国家普遍存在，我国一度禁止，近年来逐渐“放闸”。2014年6月23日，我国首支自发自还的地方政府债券于广东正式亮相，合计发行5年期、7年期、10年期“广东债”共计148亿元。然而，区区148亿元，即使全部投入到东莞，也不过杯水车薪，尚未能满足一条轨道交通建设的需求（将于明年正式运营的东莞轨道交通R2线建设总投资为195亿元）。
地方政府自主发债是大势所趋，但发行债券牵涉面广，事关重大，制度规则体系建设处于起步阶段，也缺乏经验可循，全面放开市政债券发行可以说是遥遥无期。随着东实集团等经营体不再担负政府融资平台的职能，东莞财政部门有必要未雨绸缪。
借力民资势在必行
2008年以前，东莞市政资金相对充裕，以城投公司等融资平台推进城市建设的应用较少。但金融危机以来，民间资本逐渐受到重视，放开市场准入，引导、鼓励民间资本的积极参与，将是未来较长时期内城镇化建设的战略性指导方针。民间资本的参与，将可弥补建设项目现金流量和还贷能力不足的问题，确保“三重”项目的持续落实，镇街合纵连横统筹发展，城市轨道交通建设等重大战略工程的有序推进。
今年起，东莞力推PPP模式，既是响应国务院号召，也是优化财政结构的内在需求。但PPP模式无论在法律法规，还是保障机制方面，都不够完善，东莞迄今并无PPP项目相关经验，以之作为撬动民间资本的工具，任重而道远。
BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）BOO、（建设—拥有—经营）等PPP项目融资方式都能通过各自优势盘活社会存量资本。2015年8月，东莞财政局公布首批PPP试点项目，包括轨道交通1号线、深圳外环高速（东莞段）、银屏创新区基础设施项目、东莞市长安新河工程项目、石马河河口东江水源保护一期工程等5个项目被纳入市PPP项目库，投资总额约462亿元。
城市发展没有固定模式，资本的支持不可或缺。转型期的东莞，既需要发挥商业银行对创业、就业等的支持，更需要敢于创新，如发展城市信托、房地产信托，积极推进资产证券化，支持民间金融业态创新等。过去30年，东莞借外资崛起，从一个农业县快速崛起为新兴工业城市；未来东莞的新型城镇化，需要政府、社会和公众的参与，共同探索内生驱动的新的城市发展之路。
有条评论
最新评论
加载更多