“特区”破题发展新格局
作者： DGJJ 2016-05-17 11:26 来源：东莞经济 镇域经济 区划调整
改革开放20多年来，扁平化的行政架构给了东莞高效率的政策红利。然而，各自为政、资源分散的弊端在产业转型升级过程中暴露无遗。因此，赋予对城市未来具有战略性影响的地区“特区”般的待遇，以影响其他局部地区提升效率和创新思维，进而整合资源优势，带动整个城市在新常态下进行突围，成为东莞在新时期的崭新策略之一。
东莞经济网讯 不久前,《东莞市城市总体规划（2016—2030年）》草案首次提出“特别政策地区”概念，松山湖、生态园、虎门港、长安新区、水乡新城、粤海银瓶合作创新区、南城国际商务区等11个区域名列其中。
改革开放20多年来，扁平化的行政架构给了东莞高效率的政策红利。然而，各自为政、资源分散的弊端在产业转型升级过程中暴露无遗。因此，赋予对城市未来具有战略性影响的地区“特区”般的待遇，以影响其他局部地区提升效率和创新思维，进而整合资源优势，带动整个城市在新常态下进行突围，成为东莞在新时期的崭新策略之一。
从活力自主到困难重重
谈及东莞奇迹，离不开“村村点火、镇镇冒烟”的自下而上的驱动机制。在这种机制的驱动下，32个镇街在经济方面具有极大的自主权，并迅速在珠三角的激烈竞争中脱颖而出。所有镇街都位列全国千强镇，多数发达镇街国民生产总值甚至超过一些省份的十强县。
然而，近30年后的今天，当这种机制的使命完成之后，其弊端却逐渐暴露。土地面积仅为2465平方公里的东莞，分布着大小不一的32个镇街，资源分散、各自为政、缺乏合作以及有效资源配置的“诸侯经济”的短板开始进入改革者的视野。
可以说，前30年，东莞的镇域经济充满活力，但是现在，诸侯割据式的镇域经济的出路日趋逼仄。
镇街土地资源少且分散的难题，已经成为“诸侯经济”现状下难以厘清的极大难题。
徐建华主政东莞以来，一直大力推进“三重”项目建设，这被看作是东莞经济转型的重大举措。然而，镇域经济的割据状态却成了这一宏大规划的拦路虎。有数据显示，2013年东莞的土地开发利用率已经达到43%，到达土地开发的红线。单独一个镇街已经没有连片土地可以承接大项目或者让本土企业增资扩产了，也就是说，东莞的土地现状已经满足不了投资方的要求。
2011年4月的一次土地利用量调研显示，东莞市有可整合利用土地207块，面积约为50817.55亩。土地资源极为分散且分布不均，都造成了对镇街引进大项目时的障碍。徐建华以及市长袁宝成都曾强调镇街之间打破壁垒，进行合作，整合土地资源，以便于互惠互利。但这一路径在诸侯经济的格局形势下，由于涉及到更为敏感的利益分配问题，难以有效落实。
经济合作以及资源整合所产生的效益如何分配，这道题不仅仅难算，而且答案不一。各个镇街都想实现自身利益最大化，而缺乏区域经济发展的眼光或者意愿，这就导致合作难以进行。
各自为政，奉行“麻雀虽小，五脏俱全”的镇域经济发展模式，不仅无法促成镇街之间的经济合作与资源整合，还会导致大量的重复建设和资源浪费，这对于处于转型升级中的东莞来说，无疑是致命的弊端。
如何走出镇域经济的泥淖，东莞主政者选择了区域经济一体化。水乡片区这一次走在了改革的前面。
区划调整或成新常态
2012年以来，东莞以市场为导向，推动水乡片区“10镇一港”统筹发展，打造水乡特色发展经济区，用经济区域的概念代替行政区隔，通过主体功能区建设，突破行政区划限制，实现资源的统筹优化配置。
2014年6月，东莞水乡特色发展经济区管委会设立。有学者认为，水乡特色发展经济区不但成为推动区域经济一体化的新路径，对于其自身来说，还是东莞着力探索经济发展与生态文明建设、区域协调发展相互融合的新路径，把发展较为落后的水乡经济区打造成为东莞新的增长极、穗莞合作的重要平台。
东莞的两大产业园区，松山湖与生态产业园都被视为东莞后续发展的重大平台及机会。作为东莞唯一的国家级高新区，松山湖近年来发展迅速，不仅成功引进一批优质重大项目，还自主培养了一大批创新型中小科技企业。随着园区近年来不断优化产业配套及生活环境，松山湖已经成为东莞推进新型城镇化、促进产城融合的典型。
相比松山湖，生态产业园开发较晚。也得益于此，目前，生态产业园占地约31平方公里的土地上，仍保留着大量可开发连片土地，为东莞后续引进航母级重大项目提供了发展空间及潜力。
生态产业园与松山湖的统筹发展在进行之中。今年初，松山湖和生态产业园主要领导的最新任命已经完成：松山湖高新区原党工委书记、松山湖高新区管委会原主任殷焕明兼任生态产业园党工委书记、管委会主任，翟崇碧则兼任两区党工委副书记。观察人士认为，这是继2013年沙田虎门港镇港统筹之后，东莞市区域统筹发展的又一件大事。生态产业园可借助松山湖“国字号”牌子提升影响，松山湖则能分享生态园丰富的土地资源。
而从2014年底起，长安镇和长安新区就合署办公了，为推进镇、区机构统筹改革，双方共同研究制定了《东莞市长安镇、长安新区管理委员会统筹机构改革实施方案》，整合行政资源，提高办事效率。目前，该方案已上报市编办审批。
实际上，水乡统筹发展获得的政策红利以及由此带来的各种发展机遇，让各组团诸镇艳羡。在今年两会上，凤岗等4镇镇委书记称，市里不能只统筹水乡，不管其他组团协调发展。
东莞的这一合作区划选择与整个国家正在加速推进改革不无关系。就在2014年底，广东自贸区版图正式出炉。东莞紧挨广州南沙、深圳前海两大自贸区区域。在西南边，长安镇与长安新区的统筹发展，很大用意在于尽快调整格局，以便更好更快地享受前海自贸区发展所释放出的地缘辐射力；而在西边，虎门港、沙田镇与南沙仅有一水之隔，港镇统筹，事实上也为承接南沙的大发展带动做好了各方面基础。
截至目前，由市政府主导的几大园区均已开始或正准备开始与周边镇街的统筹发展。按照先易后难的原则，类似的区划调整或许在条件成熟时有可能在其他区域推广复制，成为东莞区域统筹发展的新常态。
“特区”提速创新步伐
最近，《东莞市城市总体规划（2016-2030年）》（下称“总规”）草案出炉，这是东莞建市以来的第三轮城市总体规划。
按照总规，东莞的城市发展将实施“分区统筹，强心育极，对接湾区，联系广深”的空间发展策略，以“经济区”的理念统筹市域空间发展，构建“一中心四组团”的新型空间格局，跨镇域整合配置产业、土地、基础设施和公共服务等资源。
此外，东莞还将松山湖、生态园、虎门港、长安新区、水乡新城、粤海银瓶合作创新区、南城国际商务区、东莞火车站地区、虎门中心区、常平中心区、塘厦中心区划定为特别政策地区，加强规划管控，制定鼓励发展政策。
东莞市城乡规划局解读称，改革开放30多年来，东莞的空间发展经历了早期的村镇主导、中期的中心城区带动，功能区整合以及当前水乡经济区的探索，在此过程中，市级政府的空间统筹和干预对于优化空间发展作用愈发显著。“特别政策地区”的设立旨在以此为契机强化市级政府在重点地区的统筹作用，识别对城市未来具有战略性影响的地区，并对其加强规划和管控。而在运作机制和政策制订方面，例如用地指标、财政投入、配套设施建设、税收优惠等方面等给予适当倾斜，并可适当提高部分地区的开发强度。
有学者认为，经历30多年的发展，囿于成本要素上涨、实体经济进入新常态以及旧引擎逐渐失去作用而新引擎尚未成形等因素，东莞目前处于最为艰辛的经济发展期之一。在这样的情况下，赋予未来具有战略性影响的地区利好的政策条件，就好比“深圳”之于中国一样，可以聚集更多的创新要素和优势资源，从而带动周边镇街抱团发展，进而推动区域经济加速转型升级。
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