“飞地经济”如何助推东莞再造新的辉煌?

作者: admin 2016-09-05 11:56 来源:东莞经济 “飞地经济”

提出国际生产折衷理论的英国经济学家约翰·邓宁认为,市场寻求、优势体现、战略布局和要素获取是企业对外投资的四大动机。

东莞经济网讯  导语 提出国际生产折衷理论的英国经济学家约翰·邓宁认为,市场寻求、优势体现、战略布局和要素获取是企业对外投资的四大动机。


 其中,将要素获取视为“逐水草而居”似无不可,长期处于要素驱动发展的东莞,对这点并不陌生。因为部分产业或企业“逐水草而居”,追求更低的成本,是无可厚非之事。


 一个鲜明的例子是富士康:从我国台湾到广东、江苏等沿海地区,再到河南、山西、重庆等内陆省份,继而在越南办厂,又决定于印度投建容纳百万人的生产基地,人力、土地等要素的成本,始终是富士康不得不考虑的头等因素。


 产业转承与空间腾挪 


                   


在产业升级过程中,向外“借”地,已然成为一种有效并被广泛采用的途径之一。尤其是制造业发达、对土地和人工等成本的变动相对敏感的广东、江苏两省,均不约而同地通过飞地模式推动劳动密集型和高耗能、高污染等产业的转移,并为新兴产业腾地。


 有趣的是,改革开放初期的东莞,成为港、台为主的外资企业的“飞地”,并在此基础上,实现了经济腾飞。

 

时移世易,到了新世纪初伊始,东莞也到了产业转型升级的关口,并且摇身一变,从产业“飞入地”转变为“飞出地”,并在转型需求推动下,不断尝试寻找“飞地”,积极探索切合东莞客观现实的飞地经济模式。


 2000年,囿于用地紧张,当时的莞城街道向兄弟镇街东城街道购买了1000亩山地,用于建造工业园区。经过10多年的发展,这块莞城的“飞地”,现已是年产值百亿级的产业园,这就是现在的莞城科技园。


                       


 莞城科技园是东莞以镇街为主题,在本区域内自发探索飞地模式的一个较早的案例。


 与之异曲同工的是,不少松山湖的大型企业与产业相对欠发达的周边镇街形成一种小区域的“飞地经济”模式:总部入驻松山湖,制造基地放在大朗、寮步、大岭山等周边镇街,既享受松山湖优越的政策服务,又有效利用了周边镇街相对低廉的土地、人力等成本。


 近年来,尤其是2008年金融危机之后,东莞往外寻找“飞地”的压力和迫切性与日俱增。


 在飞地模式的探索上,形成了政府引导和企业自发两种形式,前者主要起源于国家“对口帮扶”政策;企业自发的产业转移,即异地办厂,如赴内陆省份办厂早已是习以为常之事,另有不少莞企赴海外办厂,其中包括唯美、华坚等龙头企业。


 今天的东莞,无论是部分企业自主转移,或是政府下意识引导,产业转移的进程只会越来越快——从微观看,企业需寻找更低的成本;宏观上,新兴产业的成长、产业结构的调整也需要部分传统产业的“腾地”,这也是“腾笼换鸟”战略的出发点之一。


 从东莞的客观现实出发,和企业自主转移相比,政府主导的有规划、成批次的产业转移,有其一定优势。


 产业梯度转移成趋势 


90年代中,国家出台对口帮扶政策,以沿海发达省市、计划单列市(如深圳)对口帮扶内陆欠发达省、自治区,借此缩小贫富差距,实现区域协调发展。对口帮扶的原则为“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”。


进入20世纪以来,部分发达省市积极创新对口帮扶形式,以平衡区域发展为目的,以共建产业园为手段,形成了一种独具特色的“飞地经济”模式。


                               


 例如,广东以珠三角发达市对口帮扶粤东、粤西、粤北非珠地区,江苏则大力施行“南北共建”政策,以苏南发达5市对接苏北欠发达5市,两省均取得了较大成果,也在不断摸索中积攒了不少经验


 因对口帮扶形成的“飞地经济”模式,不仅仅能实现平衡区域协调发展的初衷,更能实现产业“飞入地”与“飞出地”的优势互补、互惠互利,而非纯粹由发达区域对落后地区进行“扶贫”和“输血”。

 

首先,对产业飞出地而言,迫切需要将部分产业转移出去,在帮助企业将生产基地转移到成本更低的地区的同时,将其企业总部留下来;


 对产业飞入地而言,经济发展滞后,与对口城市共建产业产业园,可谓一举多得:批量引入企业、增加财政收入、解决就业的同时,还可引入先进管理理念,并借此打造经济发展新引擎,带动区域经济的腾飞。两者需求的统一,奠定了互惠互利的基础。


 其次,配套政策的支持。各级政府的政策支持,为产业转移扫清了不少障碍,并有财政支持,如《广东省省级产业园扩能增效专项资金管理办法》(省产业园即“省产业转移工业园及享受省产业转移政策的园区”)即拟定了系列支持方案,如对示范性产业转移园给予1.5亿元扶持资金,其他产业转移园每个给予1亿元,另对不同区域的产业转移园每年予以一定数额的补贴。


 再者,相对于个别企业单打独斗在异地办厂,企业在政府引导下抱团投资,可降低各项成本。


 两地政府建立起的“长期合作”的有效沟通机制,企业在异地投资办厂的成本降低了,效率则大大提高。共建产业转移园,还能凭借政府信用优势,引导民间资本的投入。


 更进一步,双方成立实体开发公司进行集中规划、建设运营,将可实现园区的企业化管理,加快园区的规范化运作,并助推企业实现产能的稳步转移、提升。


 东莞不仅产业发达,而且产业集群化程度高。因此,在异地建立产业转移园,除了具有迫切性,还具有更高的可行性。


 过去10年,在政策支持,以及自身需求的助推下,东莞市、镇主导建成的产业转移园了不低于10个,其中,较知名且较有代表性的有东莞(韶关)产业转移园、东莞(惠州)产业转移园、东莞石碣(兴宁)产业转移园等


 近年来,尽管东莞孜孜不倦地寻找“飞地”,并以对口帮扶形式与产业“飞入地”共建产业转移园,但依旧有不少问题亟待解决,如两地政府投入比和利益(主要为税收)分成、产业园市场化运作、管理机构权限等系列难题。


 亟待“标准化” 


苏州工业园是关于国内“飞地经济”模式的一个极具研究价值的样本。如果说,东莞建设的系列产业转移园是市级层面的合作,那么,始建于1994年的苏州工业园则是国家层面的合作,是由国务院批准设立的国际合作项目。


 其规格之高,在国内各类产业园中可谓首屈一指。更高的规格和管理权限,意味着其能更好地引进新加坡的先进经验,创新管理模式。 


【苏州工业园的“飞地”经验】 


                  


作为中新合作的项目,中方全权负责苏州工业园的行政管理,双方合资成立的中新苏州工业园开发股份有限公司(中新股权占比分别为35%、65%,2001年后调整为65%、35%,下文称“中新集团”)负责园区成片开发


 经国务院批准,苏州工业园区可自主、有选择地借鉴新加坡经济发展和公共管理经验。因此,在苏州工业园成立20多年过程中,经济发展取得的重大成果尚在其次,其更重要的意义在于引进并创新了超前的发展理念和管理模式。苏州工业园区党工委书记王翔把苏州工业园的经验总结为3点:


 第一,规划先行,一张规划图用了20年。苏州工业园从立项至今,20多年间已经发生了翻天覆地的变化,唯一不变的是规划,始终“一张蓝图用到底”,如两国专家制定的环境规划,超前地将功能分区、项目分类、集中控制、雨污分流、清洁能源、绿化走廊等原则全面纳入总规和详规。 


苏州工业园展示馆里的两张图生动说明了这点:一张是苏州工业园建设之前,规划专家手绘的鸟瞰图,另一张是建园20年后同一位置拍摄的实景照片,两张图高度吻合。 


第二,善用“外资”,实现“飞地”崛起。作为一块“飞地”,苏州工业园吸引的外资令人咋舌,截止2015年,累计吸引外资项目5550个,有近百家世界500强企业在园区内投资,全区实际利用外资达283亿美元。


 第三,既是园区,更是一座城。苏州工业园不仅引进企业管理模式,更注重引进乃至创新公共行政管理模式,现已从初期的企业管理升华到城市管理,园区建设亦升华至城市建设。


                              


如今的苏州工业园,不仅仅是宜商的产业园区,更是278平方公里的现代化宜居新城。


 当前的东莞,正在积极寻找“飞地”进行产业转移。然而,寻找“飞地”容易,建设“飞地”难。对东莞来说,苏州工业园的规划先行,淡马锡式的国资国企市场化管理,均有重要的借鉴乃至警示意义。


 首先,规划、制度建设。“飞地”的开发,政府主导的招商引资很重要,但更重要的是配套设施、管理制度的完善,水、电、交通等基础设施铺设,乃至医疗、教育等方方面面的建设,这离不开高度专业的科学规划,和苏州工业园一张规划图用了20年相比,部分产业园规划的朝令夕改,不仅浪费了资源,更影响了其长远、可持续发展。


 此外,苏州工业园积极引进公共管理经验,更是在制度上为园区的可持续发展提供了保障。


 其次,市场化管理。苏州工业园管委会主任、新苏州工业园区开发有限公司常务副总裁杨知评认为,国资在苏州工业园发展历程中扮演了开路先锋和主力军角色,“是借鉴、创新新加坡国有控股公司淡马锡经验的结果。” 


其创新之处包括创造性地设立了行使园区国有资产控股发展有限公司董监事会全责的投资决策、审计、薪酬三个专业委员会,推动了国资在园区开发中的市场化运作。据了解,为更好地利用、发挥资本力量,中新集团已提交了上市申请。


 再者,利益分配。产业“飞出地”和“飞入地”之间的潜在矛盾,除了管理权限、土地权属等问题之外,更多体现在利益分配上(主要体现为税收和GDP如何分成)。


 作为国际合作项目,苏州工业园经中新两国领导人邓小平、李光耀亲自推动,双方政府多番协调,才得以正式启动。


 在分蛋糕上,各地的探索既有教训,也不乏有价值的经验。


 在苏南、苏北对口帮扶中,江苏省最初明确要求十年不分红,收益全部留在当地和园区:对口帮扶产业园企业缴纳的税收按属地原则征收。


 此政策让产业“飞出地”苏南多有不满,数度提出利益分享诉求。广东采取的是另一种做法,对口城市在合作协议中,明确了GDP和税收分成,如顺德(英德)产业园的GDP等统计数据原则上按5:5分成,佛山(云浮)则为3.5:6.5。相较之下,市级政府具有较大的协调空间。


                   


 可见,东莞在异地建设“飞地”,需要着重探讨与产业“飞入地”的蛋糕分配问题。毫无疑问,建立合理的利益分配机制,是飞地模式中实现产业“飞出地”和产业“飞入地”互惠互利、共同发展,以及调动两地合作积极性的前提。

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